内容提要：直播营销活动具有运营成本低、行业门槛低、专业程度低的“三低”特征，而现行针对直播“带货”行为的监管规范层级较低、效力有限，加之直播平台的新特质、自身管理不规范，以及监管队伍力量不足，导致监管难度大大增加。下一步要着力创新监管组织架构，完善监管制度体系，健全“多中心”协同监管和全流程监管机制，在保护隐私安全的基础上，实现监管信息和交易信息良性互通，促进直播营销新业态健康发展。

　　直播营销的兴起得益于直播行业与平台经济的开放性，通过网络直播者的人气带动更多粉丝受众消费。当前，我国政府对直播平台和网络直播者的监管还处于起步与探索阶段。2020年11月5日，国家市场监管总局印发《关于加强网络直播营销活动监管的指导意见》（简称《意见》），首次对网络平台、商品经营者和网络直播者等有关主体的法律责任进行了清晰界定，进一步明确了适用于直播营销监管的相应法律规定，使监管部门彻底摆脱了实际工作中无“法”可依的窘境。

　　一、网络直播营销监管问题及成因

　　网络直播营销存在虚假宣传、交易数据弄虚作假等一系列问题，究其成因，既有平台经济特质、行业发展规划和平台治理滞后等行业内在因素，也有监管体系不完善、监管力量不足等外部建构缺失的影响。

　　（一）平台经济特质导致监管难度加大

　　直播营销是网络直播者与商品经营者签订服务协议，通过网络平台采取直播的形式对商品进行宣传推广，尤其借助直播者个人影响力和营销能力、商品特色和优惠活动等吸引消费者做出购物决策的运营模式。网络平台是直播交易的载体，而消费者和直播者是交易主体或“运动员”，平台上的诸多商品是被交易的客体，市场监管部门等主管部门则是“裁判员”，平台经济的多重特质增加了监管难度。

　　网络直播平台具有不同于传统平台的“双边市场”特性。在此情境下，必须考虑平台广告市场、通信服务市场与安全软件市场“三个市场”的供求博弈及市场竞争情形，而非仅考虑其中一者或二者。而监管部门在执法实践中难以准确把握平台销售的商品间替代性较弱，以及缺乏灵活适用的市场支配地位认定准则等特质。此外，直播新业态还具有特殊属性。直播营销的交易方式多样，跳转到小程序、第三方链接等进行支付，较为隐蔽，极易成为滋生消费者投诉和交易双方纠纷的监管“盲区”。

　　（二）行业规划滞后于直播营销行业发展

　　一是行业发展规划严重滞后，跟不上直播营销产业发展的节奏。由于直播交易的“三低”属性，一些原来仅从事娱乐活动的直播平台迅速跨行或转行开展营销活动，线上市场的爆发式兴起进一步加剧了行业竞争乱象。直播营销活动如火如荼、交易形态日新月异，而平台或商家却缺乏具有前瞻性和可操作性的计划方案，规划与发展之间的矛盾十分突出。

　　二是上游品牌商受疫情影响临时转型，直播营销相关规划滞后。受疫情影响，从食品、旅游、地产、家电到汽车等多领域上游品牌商主动从线下转型至线上直播卖货,比如复星联手网红薇娅卖房、银泰百货陈晓东主动直播、格力电器董明珠抖音直播等。线上市场呈现繁荣景象的同时，假货风波、直播“翻车”等乱象频现，各大平台对于网络直播者的定位较高，但战略规划的完善程度远远不足。

　　（三）直播电商平台的自我管理不善

　　屡屡被曝出的直播营销虚假成交量问题，商家安排人员冒充顾客进行诱导消费或评价行为，等现象，均体现出当前直播平台自我管理的规范性、完善性远远不够。调查显示，部分平台存在直播营销虚假宣传、信息公示不全以及售后保障欠缺等问题，反映出平台在事前监管环节缺乏对资质资格的规范审核，在事后监管环节缺乏明确的售后服务标准，消费者权益难以得到有效保障。部分消费者在商家夸大宣传下期望过高，而“买家秀”与“卖家秀”相去甚远（即实物与直播中所推介商品的差别较大），相关投诉量日益增加。部分平台为规避交易纠纷、增强平台本身市场占有率，规定禁止通过第三方链接进行交易，以加强源头管控和行为规范，但政策实施效果仍不明朗。

　　（四）行业监管制度和监管体系不够完善

　　现阶段，我国针对网络直播营销的监管制度和监管体系建设滞后，弱化了监管效力。

　　一是相关法规层级较低、约束力不强。现行针对直播营销行为的专项法规，仅有一部中国广告协会于2020年6月发布的《网络直播营销行为规范》，这是国内首份直播营销行为规范性文件，但在法规层级上仅属于行业规范，效力有限。市场监管总局近期发布的《意见》，虽明确了各方主体责任、经营活动规范、禁止性规定和重点打击的违法行为，但层级同样较低。其他部门出台文件包括国家互联网信息办公室于2016年11月印发的《互联网直播服务管理规定》等，内容多为原则性规定，如要求直播平台“应当具备与其服务相适应的技术条件”、“应当加强对评论、弹幕等直播互动环节的实时管理，配备相应管理人员”、“配备与服务规模相适应的专业人员”等条款过于笼统，实际执行难度高、随意性强，降低了对违法行为的威慑力，监管效果不够理想。

　　二是缺乏系统性综合协同监管体系。当前网络直播营销的监管不仅缺乏完善的监管制度，更缺乏一个涵盖“科学协同的监管机构体系、成熟健全的监管制度体系、创新有效的机制路径体系、社会共治的现代化治理体系”在内的综合监管体系。其中，监管制度体系是指涉及直播营销的所有同类规范文件，在立法层级上应该包含基本法律、国务院规章、部门规章以及地方规范性法规在内的一系列法律法规，以及行业标准制度、市场准入制度、应急处理制度、惩处制度等涉及事前、事中、事后监管三阶段的相关制度。

　　（五）监管队伍的力量和专业性不足

　　截至2020年3月，我国网络直播用户（含直播者和直播观众）规模达5.60亿，占全体网民的62%。直播互动参与的广泛性加之直播违规行为产生的瞬时性，单靠政府监管部门的监管人员逐个直播平台的巡查、监控和处理，当前市场监管部门的队伍力量是远远不足的，监管难度也可想而知。亟需通过监管队伍的壮大和能力的提升，强化监管部门纵向和横向的统筹协调。在纵向上，当前市场监管部门的统筹领导能力较强，但监管人员的传统线性监管思维，以及对于新事物新业态的跟进了解不足，导致直播监管一定程度上缺乏有效性和专业性。当传统监管手段应用于直播监管领域时，专业性不足又会导致对于网络直播者行为的监管缺乏针对性。在横向上，多元主体共同参与的协同监管机制尚未建立，直播平台、行业组织和消费者无法有效配合，未能形成对于政府部门监管力量的适度补充。此外，由于加入正规直播基地的起点和门槛相对较高，直播者采用的直播渠道分散，导致监管部门难以摸清非直播基地的从业人员底数，造成监督和执法困难。

　　二、促进直播营销新业态健康发展的监管建议

　　网络直播营销的生命力在于直播平台、网络直播者的流量和声誉。必须坚持包容审慎监管，创新监管理念，协同智慧监管，加强对多元主体的全面引导，借助优质直播者培育壮大直播营销新业态，更好满足人民群众消费升级新需求。

　　（一）明确监管部门职责权限，形成监管合力

　　目前，我国政府对于网络直播平台执行监管的主体较多，国家市场监管总局、国家互联网信息办公室、国家广播电视总局、国家文化和旅游部等多个部门均有对网络平台和直播者的监管权。各部门监管事权界限不明、职权交叉。建议将监管机构效能作为职权划分的依据，主管部门各司其职，提升各自监管重点领域的规范性和有效性。在此基础上，保持监管工作的协同性和连贯性，当遇到交叉领域或跨区域监管执法的情况时，上级监管部门可协调不同属地间监管机构的监管职责，避免因为直播平台的泛在、虚拟属性，出现不同属地部门相互推诿扯皮的现象，也便于跨区域跨部门联合执法。

　　（二）完善监管法律制度体系，提高直播者素质

　　监管部门在制定关于直播平台、直播者监管的法律法规时，要积极转变立法思路，变被动“反应式”立法为主动“预防式”立法，尽快制定完善更具法律效力的上位法或专项法，设立清晰的法律红线，满足指导行业发展的现实需要。同时，增强立法的前瞻性，提升政府部门收集处理信息的能力。如，允许监管部门借助大数据、云计算等手段，分析提取直播平台和直播者违法营销背后的技术或管理原因，提前预警或规制，达成监管目标。此外，要从法律层面加强对违法违规直播行为的监管力度，加大对违法违规直播者的惩处力度，提高直播者的自律性和专业性，促进其自身综合素质不断提高。

　　（三）建立“多中心”协同监管机制，提升监管效能

　　“多中心”是指多个主体参与监管活动，如动员行业组织、用户和社会媒体等多元力量参与监管。建立“多中心”参与的协同监管机制，可以有效克服部门监管的技术滞后性困境，并且通过行业协会、消费者、自媒体等社会力量的激发，可以实现对直播者“带货”行为（即营销活动）的二次把关。同时，建立更加完善的社会信用体系，基于社会信用评价机制，实现对网络直播者的有效评价和监督，树立消费者的信用意识和监管意识，进一步形成直播营销的“多中心”社会化评价体系，优化提升监管效能。

　　（四）完善全流程监管机制，营造良好市场环境

　　政府对网络平台已经建立起了诸如市场准入、实名认证等事前监管机制，但对网络直播者的从业资格认定机制仍需进一步完善。同时，应进一步规范平台与直播者的合同管理，形成合同条款对直播者商品推介、价格优惠等环节行为的有效约束机制。事中监管方面，监管部门应加快完善直播事故应急处理、行业标准、技术监测等机制。在事后监管环节，应进一步强化问责机制和处罚机制，结合有关主体法律责任划分，建立一套合理严密的权益保障体系，更好保护参与活动各方的合法权益，营造直播营销行业准入严格、竞争有序、质量放心的良好市场环境。

　　（五）保护直播交易信息安全，实现扁平化高效监管

　　对于网络平台和直播营销的监管而言，数据信息是政府、社会组织、消费者及平台本身履行监管权力的基本依据。不仅要打通监管部门间信息互联的渠道，畅通多元监管主体间的信息交流，更要加强交易信息安全，通过引入区块链等新型技术手段，实现网络信息传播中的绝对隐私保护和扁平化高效科学溯源，使监管信息和交易信息真正做到在安全轨道内的良性互通，保证监管部门能够快速及时地采集证据信息，依法查处违法行为。